12 województw bez Podkarpacia? Naukowiec: To bardzo zły pomysł

Rozmowa z dr. Przemysławem Niemczukiem, specjalistą prawa administracyjnego z Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Rzeszowie.

[obrazek1]- Prezydent Tadeusz Ferenc przywiózł niedawno z Wrocławia informacje, że w stolicy ciągle dyskutuje się pomysł zmniejszenie liczby województw w Polsce. Jedna z propozycji zakłada utworzenie 12 silnych regionów. Niewykluczone, że bez Rzeszowa i Podkarpacia, które zostałyby wchłonięte przez Lublin lub Kraków. Zwolennikiem takiego rozwiązania jest m.in. profesor Grzegorz Gorzelak z Uniwersytetu Warszawskiego, jeden z najbardziej znaczących w kraju ekspertów od spraw rozwoju regionalnego. Czy Pana zdaniem 12 województw to dobry pomysł?

- Obecny podział terytorialny obowiązuje od stycznia 1999 roku. Jest wynikiem szerokiej debaty prowadzonej w różnych wymiarach niemal całą dekadę lat 90. Konsekwencją jego wprowadzenia jest obecna struktura samorządu terytorialnego. Jego wprowadzeniu towarzyszyły antagonizmy, zwłaszcza w odniesieniu do powiatów. Są one odczuwalne także dziś, czego wyrazem jest nieustająca dyskusja na temat zasadności ich istnienia.

Jest to jednak dyskusja bez zaplecza naukowego, ani empirycznego. Prowadzona jest głównie w wymiarze politycznym. To powoduje, że jej racjonalność pozostawia dużo do życzenia. Wpierw należy dokonać identyfikacji potrzeb i skutków ewentualnych korekt w podziale terytorialnym, a w konsekwencji w strukturze samorządu terytorialnego. Moim zdaniem nie jesteśmy przygotowani na rozmowę o zmianach. Wpierw należy podjąć trud badań i dialogu społecznego.

Uzyskane wyniki powinny dopiero stanowić podstawę do dyskusji w wymiarze politycznym. Tymczasem rozmowy bez tych podstaw czyni ją z założenia nieuzasadnioną. Jeżeli chodzi o propozycje korekty siatki województw z 16 na 12, to uważam je za bezpodstawne w kontekście powyższej uwagi. Nie ma dziś żadnych argumentów merytorycznych uzasadniających zmianę. Nie ma też argumentów potwierdzających zasadność istniejących rozwiązań. Co więcej, należy pamiętać, że redukcja województw spowoduje daleko idącą korektę także dla powiatów i gmin. Dla jednostek lokalnych ze zlikwidowanych województw nastąpi zmiana przynależności wojewódzkiej.

A to oznacza nie tylko mnóstwo działań i związanych z tym kosztów w wymiarach ewidencyjnym i administracyjnym, ale także konieczność zmian w obowiązującym prawie miejscowym. Dla przejętych ze zlikwidowanych województw powiatów i gmin nowe prawo regionalne będzie wymagało dostosowania nie tylko formalnego, ale niejednokrotnie organizacyjnego. Mam na myśli m.in. przepisy porządkowe, planowanie przestrzenne i wiele innych. Są to więc bardzo duże koszty finansowe i społeczne. Nasuwa się uzasadnione pytanie o źródło tych kosztów? Dziś się o tym nie wspomina, a to jest przecież bardzo istotny argument.

Nie da się podejmować dyskusji o korekcie, bez rzetelnego zbadania tych okoliczności. Mówienie o kosztach takiej reformy na poziomie teoretycznym prowadzi do patologii administracyjnej. Musi być wpierw przeprowadzona rzetelna analiza uwzględniającą także opinię mieszkańców, co znajduje przecież uzasadnienie konstytucyjne. Powinno się więc zacząć od ekspertyz opartych na badaniach w wymiarze społecznym, finansowym, prawnym i administracyjnym. Potem należy przeprowadzić referendum ogólnokrajowe - trzeba zapytać mieszkańców zarówno województw planowanych do redukcji, jak i województw, które przejmą powiaty i gminy, czy są za takim działaniem. Dopiero wyniki takich analiz stanowią podstawę do dyskusji politycznej i pracy sejmu.

Należy bowiem pamiętać, że korekty województw wymagają zachowania formuły ustawodawczej. Trzeba jeszcze ustalić kryteria, na podstawie których będzie dokonywana redukcja, np. obszar, liczba mieszkańców, liczba powiatów i gmin, wielkość miasta wojewódzkiego. Tutaj jest duże zagrożenie upolitycznienia. Żadne kryterium nie będzie na tyle obiektywne, żeby nie budziło wątpliwości. Ich dobór będzie więc się dokonywał z klucza politycznego.

- Wśród proponowanych zmian terytorialnych mówi się zarówno o siatce 12 województw z Podkarpaciem, jak i bez niego. Czy można mieć nadzieje, że taka reforma przyniosłaby naszemu regionowi korzyści?

- Obawiam się, że proponowane zmiany będą dla Podkarpacia bardzo niekorzystne. Rzeszów jest jednym z najmniejszych miast wojewódzkich. Stopień rozwoju w niektórych aspektach odbiega od województw centralnych i zachodnich. Obawiam się, że byłby na liście do redukcji. A właśnie Podkarpacie stałoby się największą ofiarą takiego zabiegu. Nie wspierając się parametrami można stwierdzić, że jest jednym z najbardziej prężnie rozwijających się regionów.

Ta sama refleksja odnosi się do samego Rzeszowa, który jako miasto wojewódzkie przeżywa rozkwit, jakiego nie doświadcza wiele miast w Polsce. Jest to zasługa samorządu terytorialnego, zarówno wojewódzkiego, jak i lokalnych -powiatowych i gminnych. Samorządy podkarpackie są w grupie najaktywniejszych w realizacji przedsięwzięć finansowanych z pieniędzy unijnych. Jest to wynik ich wieloletniej pracy i wyrzeczeń. Ten sukces, bo w takich kategoriach można to traktować, stałby się "łupem" województw ościennych, które przejmując jednostki podkarpackie, przejęłyby także ich dorobek.

- A jak ewentualne zmiany rozpatrywać w kontekście roli Rzeszowa?

- Ta sama logika towarzyszy w ocenie perspektywy Rzeszowa. Obecnie możemy z dumą stwierdzić, że jest jednym z najlepiej rozwijających się miast o randze wojewódzkiej. Jest pierwszym w Polsce i jednym z trzech na świecie miast najprężniejszych pod względem aktywności akademickiej, gdzie tradycje te nie są tak głębokie jak w innych miastach akademickich. Ma dostęp do autostrady i lotnisko o aspiracjach międzynarodowych.

A to wszystko jest wynikiem ostatnich lat i dorobkiem samorządu podkarpackiego. Poza Krakowem, żadne miasto województw ościennych nie ma takich osiągnięć. Redukcja o Podkarpacie spowoduje, że te osiągnięcia zostaną zaprzepaszczone, a rola Rzeszowa jako miasta wojewódzkiego zostanie przejęta przez ościenne miasta wojewódzkie, których rozwój jest wyraźnie mniejszy. Jest to kierunek trudny do zaakceptowania, zwłaszcza bez poparcia go stosownymi obiektywnymi analizami.

- Wiele mówi się o tym, że aby utrzymać swój status, Rzeszów musi być miastem dużym, o statusie metropolii. Czy ma na to szanse?

- To pytanie nie ma jednolitej odpowiedzi. Po pierwsze trzeba ustalić standard dla miasta, które mogłoby stać się metropolią. Jeżeli kluczem miałby być status miasta wojewódzkiego, to Rzeszów jest metropolią, podobnie jak pozostałe 15 miast wojewódzkich w Polsce. Jeżeli szukać standardów miasta metropolitalnego we wzorcach europejskich, to wpadamy w pułapkę.

Wiele miast wojewódzkich w Polsce, nawet większych od Rzeszowa odstaje od tych wzorców. Powiem więcej, w Polsce jest tylko kilka ośrodków, które mogłyby pretendować do roli miasta metropolitalnego wzorowanego na standardach europejskich. Jeżeli więc argumentem do dyskusji o redukcji województw byłaby idea miast metropolitalnych, to wskazywana liczba 12 jest nieuzasadniona. Może 5-6 miast wojewódzkich w Polsce odpowiada tym standardom. Ale także i to wymaga stosownych analiz.

- Władze miasta przekonują, że aby gonić metropolie Rzeszów musi rosnąć, zarówno pod względem terytorium, jak i liczby mieszańców. Czy w tej sytuacji przyłączanie sąsiednich gmin to dobre rozwiązanie? Czy to uczyni Rzeszów metropolią?

- W tym momencie gonimy własny ogon. Pytanie, czy jednocześnie gonimy także metropolie europejskie? Ich nigdy nie dościgniemy. Nie oszukujmy się, Nawet powiększając terytorium o sąsiednie gminy Rzeszów nie będzie nigdy jak Warszawa, Łódź, czy Trójmiasto. Standardy nakreślone w stolicy są wybujane. Dlaczego metropolią może być miasto, które ma akurat 500 tys. mieszkańców? Dlaczego nie określić populacji na poziomie 300 czy 400 tysięcy? Powinniśmy być mądrzy, nie zmierzać za cieniem, ale odnaleźć własną formułę miasta wojewódzkiego.

Metropolia to tylko modny w Europie zwrot. Proszę zwrócić uwagę, że Neapol czy Rzym to potężne ośrodki, ale mimo to nie mówi się o nich jako o metropoliach. My musimy budować swoją pozycję nie nazwą, ale funkcjonalnością. A pod tym względem Rzeszów jest bardzo sprawny i dobrze się wpisuje w taki sposób postrzegania. Już dawno przegoniliśmy w rozwoju chociażby dużo większy Lublin. We wszystkich parametrach rozwinęliśmy się przez ostatnie lata kilkakrotnie. Popatrzmy chociażby na lotniska. Nasze jest brane pod uwagę jako najlepszy międzynarodowy port lotniczy po wschodniej stronie kraju. Lubelskiego nawet nie bierze się pod uwagę w takich kategoriach.

Patrzenie na miasta wyłącznie przez pryzmat liczby mieszkańców i powierzchni to zły kierunek. Papier, ustawa przyjmie wszystko, ale to nie jest miarodajny wskaźnik. Dlatego uważam, że ze społecznego punktu widzenia nie powinniśmy dążyć do powiększania Rzeszowa. Ale jeśli ustawodawca narzuci takie kryteria, to Rzeszów czy tego chce, czy nie będzie musiał dołączyć do tego wyścigu szczurów i dalej rosnąć.